El desafío del derecho a la consulta: la consulta de la consulta
Escribe: Silvina Ramírez
Desde 1989, fecha en que el Convenio 169 de la OIT -tratado internacional sobre derechos de los pueblos indígenas que incorporó por primera vez el derecho a la consulta- vio la luz, no se ha dejado de discutir el modo de instrumentar este derecho, sus características, sus alcances, y la relevancia que adquiere para los pueblos indígenas que los Estados los consideren como sujetos políticos con quienes dialogar.
Sin embargo, y junto con los derechos territoriales y la gestión de sus bienes comunes naturales, es un derecho permanentemente vulnerado en América Latina. La complejidad de su instrumentación se utiliza muchas veces como excusa para no respetarlo y, principalmente, la inconveniencia para los Estados de consultar a los pueblos indígenas, cuando la consulta involucra temas tan sensibles como lo son la explotación hidrocarburífera, desmonte para monocultivos, utilización desmedida del agua, entre otros.
Frente a este estado de cosas, en reiteradas ocasiones las comunidades indígenas judicializan sus conflictos e invocan vulneración de este derecho. Sin embargo, y a pesar de existir sentencias favorables que reconocen esta violación, lo cierto es que se siguen tomando medidas que afectan claramente a los pueblos indígenas, sin respetar –ni siquiera formalmente- este derecho.
Se intentaron muchos caminos para provocar la implementación de la consulta. Las dificultades de sancionar una ley especial, que requería desde ya un proceso de consulta de esa misma ley, gestó la necesidad de encontrar formas que permitieran desarrollar la consulta. Así, se optó por promover la elaboración de protocolos de consulta por comunidades, que tenían la ventaja de no requerir que sean consultados al ser redactados por la propia comunidad. No obstante, es imposible soslayar las dificultades que entraña la construcción de un instrumento de este tipo, especialmente para comunidades que no se encuentran habituadas a la formulación de estos documentos, y que requieren del acompañamiento de organizaciones y/o expertos.
En Argentina, en 2015, las comunidades indígenas de la cuenca de Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoc de las provincias de Salta y Jujuy consensuaron el protocolo de consulta “Kachi Yupi” o huellas de sal, un ejercicio de autodeterminación en el marco del buen vivir, que indica claramente cuál debe ser el procedimiento a seguir en los casos de consulta, y la relevancia que ésta adquiere para su autonomía. Esta tarea fue apoyada por organizaciones de la sociedad civil, y se convirtió en un ejemplo a seguir, con el fin de hacer posible el ejercicio del derecho a la consulta.
No obstante, este protocolo nunca fue respetado. Basta mencionar la reforma constitucional de la provincia de Jujuy de 2023, que si bien –no podría ser de otra manera- impacta en la vida de las comunidades indígenas, nunca fue consultada. En definitiva, el protocolo fue completamente ignorado, y a la fecha nunca pudo ser aplicado.
Por otra parte, en enero de 2023 –hace ya casi dos años- la legislatura de Neuquén sancionó el procedimiento de consulta previa, libre e informada aplicables a las comunidades indígenas de la provincia -con el consenso de la Confederación Mapuche de Neuquén- convirtiéndose esta ley en la primera de su tipo en el país. A pesar de los meses que transcurrieron desde su promulgación, hasta el presente nunca fue implementado.
El 31 de octubre de 2024 se aprobó en la legislatura de la provincia de Río Negro un proyecto de ley sobre consulta previa, libre e informada presentado por el Poder Ejecutivo. Esta ley se aparta notablemente de los estándares jurisprudenciales y normativos establecidos en la materia, y adolece de un vicio ostensible, que es el de no haber sido consultado con las comunidades y organizaciones indígenas, sustrayendo la participación política de los pueblos indígenas en el proceso -traducido, precisamente, en el derecho a la consulta-.
Esto sólo ya es una razón para sostener que la ley sancionada es contraria a la Constitución e instrumentos jurídicos internacionales vigentes. Pero a ello se le suma que su contenido también vulnera derechos de los pueblos indígenas, interpretando restrictivamente la consulta y limitándola a las comunidades indígenas con personería jurídica, reeditando una vieja discusión, que ya debería estar saldada, alrededor de que ésta es meramente declarativa y de ningún modo constitutiva.
La búsqueda de herramientas para garantizar el derecho a la consulta previa, libre e informada es relevante y debe ser acompañada, en el entendido que no es un derecho que se implemente fácilmente, y que requiere de regulación de procesos que sean creativos, no meramente formales, y que permitan un diálogo con las comunidades siempre declamado, y también siempre pendiente. El fracaso del protocolo mencionado, y las dificultades que encuentran los procesos legislativos –en Neuquén se encuentra vigente una ley que hasta la fecha nunca fue aplicada, y en Río Negro la ley aprobada recientemente es producto de un proceso inconsulto, que nace con un vicio de origen- demuestran los desafíos para Estados que cada vez se encuentran más lejos de contemplar políticas concretas que faciliten, en general, el ejercicio de derechos indígenas y, específicamente, que garanticen el respeto del derecho a la consulta.
Foto: Roxana Sposaro
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